【經(jīng)濟(jì)特區(qū)40年@治理現(xiàn)代化】

10月14日上午，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)在廣東省深圳市隆重舉行。40年來，作為我國改革開放的“排頭兵”“試驗(yàn)田”，深圳在要素配置市場化改革方面積極探索，基本形成了有利于企業(yè)家創(chuàng)新的要素市場體系，為全國提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。那么，特區(qū)成立40年，最成功的經(jīng)驗(yàn)和鮮明的特征是什么？進(jìn)入新時(shí)代，深圳又如何開啟改革新征程？

最成功的經(jīng)驗(yàn)與鮮明的特征

土地要素配置市場化改革。作為財(cái)富之母的土地是最基本的生產(chǎn)要素，土地資源的市場化配置對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活都會(huì)產(chǎn)生重大的影響。1987年，深圳率先實(shí)行國有土地所有權(quán)和使用權(quán)分離改革，公開拍賣了一塊國有土地使用權(quán)，這在當(dāng)時(shí)還被視為“違憲”的行為，因?yàn)槲覈?982年憲法規(guī)定，土地歸國家所有，不得出租。從這個(gè)意義上來看，深圳開啟了我國土地使用權(quán)的市場化改革，打破了過去單一行政手段劃撥土地和無償無期使用的制度，創(chuàng)立了以市場化手段配置土地的新制度。深圳的這個(gè)改革對全國土地要素市場化配置影響深遠(yuǎn)。1988年，全國人大修改了1982年憲法的有關(guān)條款，規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，這就從法律上肯定了深圳的改革，促進(jìn)了全國土地使用權(quán)市場的形成，推動(dòng)了我國房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展。

勞動(dòng)力要素配置市場化改革。在上世紀(jì)80年代建立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)之初，深圳就打破了“大鍋飯”的用工制度，實(shí)行企業(yè)用工市場化招聘。一方面，深圳通過引進(jìn)外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，吸引大量的農(nóng)民工到深圳“打工”，這就打破了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場分隔的狀況，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)，形成了規(guī)模巨大、城鄉(xiāng)融合的勞動(dòng)力市場。目前，在深圳大約有600-700萬的農(nóng)民工。另一方面，深圳率先改革了勞動(dòng)人事體制和干部管理體制，通過實(shí)行市場化招聘，建立了有利于勞動(dòng)力和人才流動(dòng)的市場化制度。1993年，深圳市人大通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例》，成為全國第一部保護(hù)非戶籍勞動(dòng)者的法規(guī)。2010年，深圳啟動(dòng)引進(jìn)海外高層次人才的“孔雀計(jì)劃”。深圳通過勞動(dòng)力要素市場的改革，吸引了大量的國內(nèi)外人才和勞動(dòng)力，促進(jìn)了深圳經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

資本要素配置市場化改革。金融是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血液。深圳大力改革金融體制，通過資本要素市場的培育，建立了有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外匯交易市場、股票交易市場和風(fēng)險(xiǎn)投資市場。1985年，基于外向型經(jīng)濟(jì)企業(yè)對外匯需求較大，深圳成立外匯調(diào)劑中心，這是對我國外匯市場化改革的重大突破。1990年，深圳證券交易所試營業(yè)。1999年，深圳市政府成立創(chuàng)新投資公司，發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資市場。2004年和2009年深圳證券交易所設(shè)立了中小板和創(chuàng)業(yè)板，為有潛力的中小企業(yè)、高科技企業(yè)提供融資機(jī)會(huì)，成為孵化科技型、成長型企業(yè)的搖籃。深圳不僅建立了多層次的資本市場，也建立了多層次的產(chǎn)權(quán)交易市場。

技術(shù)要素配置市場化改革?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，技術(shù)是重要的生產(chǎn)要素。深圳從產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度開始改革，建立了一個(gè)有利于科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的技術(shù)要素市場體系。1987年，深圳頒布《關(guān)于鼓勵(lì)科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，吸引了一批科技人才在深圳創(chuàng)辦民間科技企業(yè)，其中就包括華為的創(chuàng)始人任正非。1993年，深圳產(chǎn)權(quán)交易所成立，2000年改制為產(chǎn)權(quán)交易中心，面向國內(nèi)外和各種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。1999年，深圳舉辦第一屆中國國際高新技術(shù)成果交易會(huì)，建立了我國重要的技術(shù)要素交易市場平臺(tái)。2013年，深圳啟動(dòng)商事登記制度改革，降低了市場門檻，為科技人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造了良好的市場環(huán)境。

總之，40年來，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)要素配置市場化改革取得了重要成效，概括起來，主要有以下兩個(gè)方面：

一方面，深圳通過要素配置市場化改革，促進(jìn)了要素的自主有序流動(dòng)，提高了要素配置的效率，激發(fā)了市場的活力，構(gòu)建了讓市場在資源配置中起決定性作用的體制機(jī)制，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化的奇跡。40年來，深圳以年均超20%的GDP增長速度創(chuàng)造了舉世矚目的“深圳速度”；經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不斷迭代，實(shí)現(xiàn)了從勞動(dòng)密集型、資本密集型向創(chuàng)新密集型發(fā)展的轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提升，經(jīng)濟(jì)密度位居全國第一。深圳從一個(gè)“農(nóng)業(yè)縣”，發(fā)展成為一個(gè)常住人口1300多萬的超大城市。

另一方面，深圳通過要素配置市場化改革，形成了市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，吸引了各類生產(chǎn)要素向深圳流動(dòng)。深圳作為一個(gè)移民城市，具有“硅谷”的氣質(zhì)，多元寬容的文化吸引了大批的人才，推動(dòng)了深圳的創(chuàng)新。深圳是國家重要的科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為全國的一面旗幟。2019年，深圳研究與試驗(yàn)發(fā)展投入占GDP比重為4.2%，等于甚至高于以色列、韓國、瑞士、日本、美國等創(chuàng)新型國家水平；每萬人發(fā)明專利擁有量106件，是全國平均水平的8倍；PCT國際專利申請量1.75萬件，占全國的30%，連續(xù)16年居全國大中城市首位。深圳民營高科技企業(yè)不斷發(fā)展壯大，企業(yè)家創(chuàng)新精神驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。到2019年，深圳培育了7家世界500強(qiáng)企業(yè)，且大部分是民營企業(yè)，有28家深圳民營企業(yè)入圍中國民營企業(yè)500強(qiáng)，39 家深圳民營企業(yè)入圍廣東民營企業(yè)100強(qiáng)。

如何開啟改革新征程？

2019年8月，中共中央作出支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的重大決定，要求深圳高舉新時(shí)代改革開放旗幟，在要素市場化配置等重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革、先行先試，形成全面深化改革、全面擴(kuò)大開放新格局。這是中央賦予深圳的新使命、新任務(wù)，深圳要有所作為，繼續(xù)解放思想，用好綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，率先構(gòu)建有利于要素自主有序流動(dòng)的體制機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

取消對超大城市人口規(guī)模的限制，加大勞動(dòng)力配置市場化改革力度，著重提高在深圳務(wù)工的農(nóng)民工的市民化程度和水平，破解“半城市化”難題。戶籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革的大方向是逐步剝離附著在戶籍上的各種公共服務(wù)和社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，讓戶籍管理“回歸”其人口登記功能和人口信息收集功能，把身份證功能定位為人口信息載體，在居住地實(shí)行“居住證制度”，方便流入地政府管理流入人口，為其提供均等的公共服務(wù)。

深圳作為全國人口超過千萬的超大城市，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)承載力都還有進(jìn)一步擴(kuò)展的空間。一方面，建議在“十四五”規(guī)劃期間，取消深圳人口規(guī)?？偭康南拗?，通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，盡可能地吸收更多的外來人口到深圳就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，為全國城鎮(zhèn)化水平的提升作出更大貢獻(xiàn)。另一方面，鑒于深圳市常住人口中非戶籍人口占比遠(yuǎn)高于全國平均水平，建議將中央政府財(cái)政資金、建設(shè)資金、用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策擴(kuò)展為與城鎮(zhèn)常住人口的增長相掛鉤。與此相對應(yīng)，深圳應(yīng)積極探索以常住人口為基本公共服務(wù)的新型“人口管理”制度，淡化戶籍福利，以居住證為載體，實(shí)現(xiàn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋。

全面推進(jìn)土地資源配置市場化改革，著重解決深圳歷史遺留的土地市場的違法建筑問題，對不同產(chǎn)權(quán)主體給予同等保護(hù)并賦予其同等入市的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)“二元市場”并軌。土地資源配置市場化改革的重點(diǎn)是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，賦予不同土地供給主體平等的法律地位，這涉及到《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國物權(quán)法》等一系列相關(guān)的國家法律的修訂。深圳雖然實(shí)行了全域土地國有化，從理論上說只有一個(gè)產(chǎn)權(quán)主體，但由于農(nóng)村城市化歷史遺留的土地問題長期未得到妥善解決，事實(shí)上仍存在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的合法入市問題，包括原村集體和原村民的非農(nóng)建設(shè)用地、征地返還和安置用地以及宅基地。

因此，一方面，建議將城市化進(jìn)程中在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的違規(guī)建筑與占用農(nóng)地的違法建筑區(qū)分開來，以開征房產(chǎn)稅為契機(jī)，對其進(jìn)行“合法化”改革，加快不同產(chǎn)權(quán)主體的同權(quán)化和市場化改革，實(shí)現(xiàn)深圳房地產(chǎn)“二元市場”并軌，從而為遍布全國的“小產(chǎn)權(quán)房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式”。另一方面，為了適應(yīng)深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市常住人口的不斷增加，應(yīng)加大城市建設(shè)用地的有效供給，取消城市人均建設(shè)用地100平米的限制，讓城市的空間變化由市場機(jī)制去調(diào)節(jié)，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)的變動(dòng)的需要。

進(jìn)一步深化資本配置市場化改革，著重解決民間金融的合法合規(guī)發(fā)展問題，破解金融市場的“壟斷化”，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)和新經(jīng)濟(jì)提供金融支持。加強(qiáng)金融對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持，就要豐富和規(guī)范金融參與主體，不能只靠國企金融機(jī)構(gòu)，長遠(yuǎn)需要依靠金融市場進(jìn)行有效競爭，讓民營銀行等更多金融主體進(jìn)入市場，依靠競爭機(jī)制高效供給資金，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。為此，深圳要加大力度支持民間資本參股或設(shè)立民營銀行、財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等，鼓勵(lì)民營金融機(jī)構(gòu)提高對實(shí)體經(jīng)濟(jì)金融需求的匹配度，支持大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用融合與創(chuàng)新發(fā)展，提升資金可獲得性，滿足多樣化資金需求。開展“監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)，為金融創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提供更大政策空間。

加快科技市場建設(shè)，構(gòu)建科技要素由市場評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制，著重解決科技成果的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，通過“去行政化”的改革，建立有利于創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度。深圳是一個(gè)創(chuàng)新的城市，需要發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)的引導(dǎo)作用，建立有利于創(chuàng)新和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)機(jī)制和政策支持體系。為此，建議深圳加大力度支持科研機(jī)構(gòu)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度。鼓勵(lì)以知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、許可、入股等方式獲得市場效益，促進(jìn)科研成果的轉(zhuǎn)化。建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押的貸款金融體系，發(fā)展民營科技銀行。建立最嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)賠償額度。學(xué)習(xí)借鑒國際成熟的雙層股權(quán)制度，支持對異質(zhì)性股權(quán)激勵(lì)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新探索。

深化數(shù)據(jù)要素配置市場化改革，著重解決政府部門的信息“孤島”問題，加快實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開放和共享。大數(shù)據(jù)技術(shù)的核心是數(shù)據(jù)，沒有巨量數(shù)據(jù)，或者很難獲得數(shù)據(jù)，再先進(jìn)的大數(shù)據(jù)技術(shù)也無用武之地。因此，數(shù)據(jù)的海量性和易得性，構(gòu)成大數(shù)據(jù)技術(shù)、大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。深圳要想成功應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展趨勢下行政管理面臨的挑戰(zhàn)，需加快推進(jìn)信息公開和信息共享立法，通過立法構(gòu)建信息開放共享的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府部門的數(shù)據(jù)開放共享，并推動(dòng)政府部門與社會(huì)的數(shù)據(jù)開放共享。在條件成熟時(shí)，深圳要積極探索與港澳的跨境數(shù)據(jù)共享，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)要素便捷高效流動(dòng)，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中發(fā)揮核心引擎作用。

（作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授蔡繼明；中國（深圳）綜合開發(fā)研究院常務(wù)副院長、研究員郭萬達(dá)）