聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略及其重要意義

張 楠

恐怖主義是人類社會(huì)的公敵，已成為當(dāng)今世界各國所面臨的最嚴(yán)峻和緊迫的安全威脅，合力打擊恐怖主義既是國際社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急，也是應(yīng)盡之責(zé)。自1963年以來，聯(lián)合國已制定了《制止恐怖主義爆炸的國際公約》《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等19份制止恐怖行為的國際法律文書，有力地推動(dòng)了國際反恐事業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

本世紀(jì)初，應(yīng)國際社會(huì)建議，為指導(dǎo)各國實(shí)現(xiàn)國際反恐目標(biāo)，加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)對(duì)各國反恐工作的協(xié)助，聯(lián)合國在繼續(xù)推動(dòng)商定國際恐怖主義全面公約的同時(shí)，遵循《聯(lián)合國憲章》的宗旨和原則，由時(shí)任聯(lián)合國秘書長(zhǎng)主導(dǎo)制定了一項(xiàng)綜合性的全球反恐戰(zhàn)略。其目的就是構(gòu)建一個(gè)可操作的，能夠使各國共同合作打擊恐怖主義的戰(zhàn)略。

2006年9月8日，第六十屆聯(lián)合國大會(huì)第九十九次全體會(huì)議通過《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》（60/288）決議，就反恐戰(zhàn)略達(dá)成普遍協(xié)議，標(biāo)志著國際反恐領(lǐng)域形成迄今為止21世紀(jì)最重要的共識(shí)。該決議除回顧、重申以往聯(lián)合國在反恐問題上的一貫觀點(diǎn)外，還充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展、和平與安全、人權(quán)相互關(guān)聯(lián)并相輔相成，認(rèn)為有必要消除有利于恐怖主義蔓延的條件，主張各國都應(yīng)該在制定和落實(shí)戰(zhàn)略的過程中發(fā)揮作用和專長(zhǎng)，敦促各國迅速采取行動(dòng)確保戰(zhàn)略得到充分執(zhí)行，并決定對(duì)戰(zhàn)略執(zhí)行情況進(jìn)行定期審查，推動(dòng)戰(zhàn)略取得實(shí)效并得到發(fā)展。

《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》充分體現(xiàn)了各會(huì)員國一致反對(duì)任何人、在任何地方、以任何理由、任何方式實(shí)施任何形式恐怖主義的堅(jiān)定立場(chǎng)，以及采取行動(dòng)防止和打擊一切形式恐怖主義的堅(jiān)定信念。在該戰(zhàn)略具體內(nèi)容中，聯(lián)合國明確指出要圍繞根除滋生恐怖主義的條件，防止和打擊恐怖主義，加強(qiáng)各國反恐能力和聯(lián)合國作用，在反恐中尊重人權(quán)和實(shí)行法治這四個(gè)支柱領(lǐng)域制定落實(shí)措施，為各國開展具體反恐行動(dòng)提供了操作性較強(qiáng)的國際法基礎(chǔ)。

此后十年間，盡管聯(lián)合國大會(huì)堅(jiān)持定期審查秘書長(zhǎng)及會(huì)員國執(zhí)行《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》的情況，不斷呼吁各有關(guān)方面進(jìn)一步共同努力，綜合全面地實(shí)施戰(zhàn)略內(nèi)容，并考慮調(diào)整戰(zhàn)略以應(yīng)對(duì)反恐中的新變化，但國際反恐事業(yè)并未取得預(yù)期成果。恐怖活動(dòng)帶來的現(xiàn)實(shí)威脅不僅未被有效消除，在不少地方甚至出現(xiàn)了愈演愈烈的勢(shì)頭。英國簡(jiǎn)氏恐怖主義與叛亂情報(bào)中心（JTIC）的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，2015年至2016年，包括恐怖活動(dòng)在內(nèi)的武裝暴力事件由18987起增至24202起，增長(zhǎng)了25%，達(dá)到了十年前的數(shù)十倍。國際社會(huì)也日益認(rèn)識(shí)到只依靠武力反恐措施來阻止暴力極端主義的蔓延是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。反恐斗爭(zhēng)不能局限在基于武力的肉體消滅戰(zhàn)術(shù)，需要建立更為全面的方法。不僅要保持現(xiàn)行的反恐“硬”措施，更需要建立預(yù)防的“軟”手段，有步驟地消除產(chǎn)生恐怖主義和極端主義的因素，使預(yù)防性工作發(fā)揮真正作用。

2016年12月，時(shí)任聯(lián)合國秘書長(zhǎng)在關(guān)于《防止暴力極端主義行動(dòng)計(jì)劃》（70/674）報(bào)告明確指出，過去十年中，國際社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注了《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》四個(gè)支柱領(lǐng)域中防止和打擊恐怖主義工作的執(zhí)行，常常忽略了根除滋生恐怖主義條件，以及在反恐中尊重人權(quán)和實(shí)行法治這兩個(gè)領(lǐng)域的措施，需要根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和未來的挑戰(zhàn)，認(rèn)真調(diào)整對(duì)策，重啟這兩個(gè)領(lǐng)域的措施，以更全面地執(zhí)行《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》。報(bào)告將貧困、失業(yè)和青年人缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，暴力極端主義思想容易在監(jiān)獄中蔓延并走向激化，教育程度低容易接受暴力極端思想灌輸，歪曲和利用宗教信仰、族裔差異和政治思想體系等方面歸納為形成暴力極端主義的背景和成因，明確建議防止暴力極端主義必須擴(kuò)大應(yīng)對(duì)措施，更早介入，持之以恒消除促成暴力極端主義的因素。報(bào)告還提出包括將國家發(fā)展政策與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)保持一致，消除一切形式的貧困，確保優(yōu)質(zhì)教育，全面享有終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)；為受暴力極端主義影響的人群提供教育機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)遇，鼓勵(lì)其脫離暴力極端主義勢(shì)力；采取社區(qū)警務(wù)模式和方案；向青年提供繼續(xù)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，提供職業(yè)培訓(xùn)資源，培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)才能等方面的內(nèi)容作為防止暴力極端主義的國家行動(dòng)計(jì)劃和區(qū)域戰(zhàn)略。

幾乎與此同步，英國率先實(shí)踐了其于“9·11”事件之后推出的“預(yù)防”極端主義戰(zhàn)略，于2015年2月批準(zhǔn)生效了《反恐和安全法案》。該法案為“預(yù)防”戰(zhàn)略中的去極端化教育項(xiàng)目提供了法律依據(jù)。而這一項(xiàng)目意在使容易受極端主義影響的人自愿接受教育。英國政府的這些探索實(shí)踐，為各國落實(shí)《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

今年6月，第七十二屆聯(lián)合國大會(huì)第101次全體會(huì)議通過《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略審查》（72/284）決議，再次確認(rèn)并建議會(huì)員國根據(jù)國情提出執(zhí)行《防止暴力極端主義行動(dòng)計(jì)劃》的相關(guān)措施，并按照各自的優(yōu)先重點(diǎn)，考慮制訂國家和區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃，以防止助長(zhǎng)恐怖主義的暴力極端主義。

《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》作為聯(lián)合國打擊恐怖主義的重要決議，既提出了全球反恐工作的宏觀戰(zhàn)略和具體措施，又充分保障了各國結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展反恐工作的自主性和靈活度，還不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)整和修正國際反恐工作的發(fā)展理念。世界各國應(yīng)緊密團(tuán)結(jié)，加強(qiáng)合作，全面貫徹和落實(shí)《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》，不斷推進(jìn)全球反恐事業(yè)取得實(shí)效。

（作者為西北政法大學(xué)博士研究生）