黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中心議題，標志著黨的工作重心和戰(zhàn)略發(fā)展目標非常明確和堅定。這為鄉(xiāng)村治理打開一個全新境界。不過，目前我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力雖取得一定成績，但離現(xiàn)代化水平還有很大距離，所肩負的責任重大、面臨的問題多，可謂任重道遠。某種程度上說，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是關鍵，它直接關系到國家現(xiàn)代化的速度、幅度、力度和深度甚至成敗。

一、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨瓶頸問題

雖然改革開放尤其是黨的十八大以來，中國鄉(xiāng)村發(fā)生巨變，這在脫貧攻堅等方面表現(xiàn)尤其突出。但從治理體系和治理能力看，離現(xiàn)代化水平還有較大距離。

一是制度建設滯后，遠不能適應治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求。與國家不斷出臺的關于鄉(xiāng)村的各種制度規(guī)定相比，鄉(xiāng)村制度建設處于嚴重滯后狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在：第一，不能及時回應國家相關制度，跟不上國家制度制定的步伐。第二，與國家制度呈現(xiàn)上下一般粗的狀況，不能根據(jù)本地實際進行調(diào)整。第三，創(chuàng)新性不強，不能發(fā)揮基層自主性進行制度創(chuàng)新，更難以走在國家前面，進行前瞻性制度創(chuàng)造。第四，制度缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性、具體性和實用性，難以適應鄉(xiāng)村基層實際，尤其是無法彌補實踐中的漏洞。總之，在鄉(xiāng)村治理制度建設中，存在著明顯不足，即觀念意識和主體性不強，缺乏落到實處的具體有效措施。

二是干部隊伍很不穩(wěn)定，履職能力水平堪憂。鄉(xiāng)村干部隊伍一直面臨大量外流情況，老齡化成為一個難以克服的嚴重問題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部占比則低于百分之五。不要說現(xiàn)代管理能力水平，就是應付正常工作也很困難。不少鄉(xiāng)村干部還存在明顯的形式主義甚至官僚主義做法，不會也不愿與農(nóng)民打交道，致使與人民群眾隔膜甚至導致群體性事件頻發(fā)。因此，當精英階層都不愿回到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村干部的文化素質(zhì)、履職能力、管理水平得不到快速提高，老齡化成為鄉(xiāng)村干部的常態(tài)，工資待遇低、工作環(huán)境差、晉升機會少、缺乏職業(yè)尊嚴，鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化就會成為一句空話。

三是廣大鄉(xiāng)村干群的主體性得不到很好發(fā)揮，有被動參與的局限。不少鄉(xiāng)村的政策制定主要還是干部說了算，在協(xié)商民主和考評監(jiān)督中，農(nóng)民的參與質(zhì)量不高，遠未獲得治理的主體性、參與的廣度和深度。這就大大限制鄉(xiāng)村治理能力水平的發(fā)揮，更不要說現(xiàn)代化能力水平的提高。

與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相比，廣大鄉(xiāng)村還處于較低層次，面臨的瓶頸問題較為突出，需要引起黨和國家及各級政府的高度重視。不解決這一問題，不僅不能快速提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還會影響和拖累國家戰(zhàn)略發(fā)展。某種程度上說，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化首要也是最為迫切的基層，尤其是在更廣大的鄉(xiāng)村。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑

既然目前的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力較弱，而且又滯后于國家戰(zhàn)略發(fā)展及其整體設計；那么，就應該努力改變這一狀況，實現(xiàn)其快速發(fā)展和彎道趕超。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化應成為國家的重中之重，也應成為國家探索創(chuàng)新的先行者。只有這樣，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化才能走上寬闊道路。

首先，應改變觀念，加大鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設力度。一般人認為，治理體系和治理能力現(xiàn)代化純屬國家行為，是國家層面的頂層設計和制度安排，鄉(xiāng)村只要跟著走就行。其實不然，黨和國家的戰(zhàn)略構想與制度安排只是一個方面，從國家層面實現(xiàn)現(xiàn)代化也只是一個宏觀考慮；真正要實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足點在基層、關鍵在基層、發(fā)力點和具體抓手也應在基層。只有認識這一點，才能重視、指導、著力推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設?；诖?，我們應在遵循國家制度安排的前提下，全力在鄉(xiāng)村進行治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，一切工作都圍繞于此展開。特別是應將鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索創(chuàng)新作為一項重要工作展開，這既要改變當前的滯后狀態(tài)，更要強調(diào)其前瞻性、超越性、引領性作用，從而成為國家發(fā)展的強有力支撐。

其次，讓制度建設挺在前面，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，并成為鄉(xiāng)村治理的有力保障。目前，影響鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要有：制度意識不強，許多制度不到位，有的制度多有漏洞，還有的制度形同虛設。必須在廣大鄉(xiāng)村形成“制度先行”的理念，從各方面有針對性科學制定與鄉(xiāng)村治理體系和治理現(xiàn)代化相關的制度。如嚴格規(guī)定廣大農(nóng)民在協(xié)商民主、民主監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核等方面的參與率、主體性地位，建立廣大干群嚴格的培訓制度，強化社會組織特別是志愿者隊伍建設等。浙江安吉縣天子湖鎮(zhèn)的高禹村2016年建立村級事務運行規(guī)則，實施“五個所有”，即“所有決定村民定、所有決定都簽字、所有討論都參與、所有財務都公開、所有干部不碰錢”。這一鐵律讓普通村民對村級權力的運行聽得到、看得見、說得上。又如，應建立年輕干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的諸多制度規(guī)定，像年限、業(yè)績、晉升、獎懲等，以便于更多人愿意扎根基層、長期為鄉(xiāng)村治理服務。

再次，強調(diào)實踐品質(zhì)，要讓實踐成為理論的生成基礎和修正依托。與其他層級不同，廣大鄉(xiāng)村基層最貼近農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，是實踐性最強的地方。一項政策規(guī)定好不好，往往不靠理論闡述、邏輯論證、概念演繹，而是看是否符合廣大鄉(xiāng)村實際，與農(nóng)民是否貼近和心連心，是否有助于農(nóng)村發(fā)展和民生問題解決。因此，除了強調(diào)制度建設和理論探討，將社會實踐尤其是廣大農(nóng)民的滿意度置于首位，就變得特別重要。因此，讓各項制度奠基于廣大農(nóng)村、農(nóng)民的實際需要，又使之不斷接受其檢驗并更好得到修正發(fā)展，就變得特別重要。

還有，發(fā)揮協(xié)同發(fā)展機制作用，讓鄉(xiāng)村治理體系和治理能力得到最大優(yōu)化配制。由于廣大鄉(xiāng)村具有較為分散、偏遠、孤立的特點，在鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中，協(xié)同、優(yōu)化、共贏、發(fā)展就變得尤為重要。只有資源共享、科學配制、互相促進、相互激發(fā)、優(yōu)勢互補，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的短板才能得到彌補。以浙江嘉興平湖市為例，為解決干部成長問題，獨山港鎮(zhèn)與上海金山衛(wèi)鎮(zhèn)簽約結對，實行“人才共建”的干部成長計劃，借助兩鎮(zhèn)工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、關工委以及行業(yè)協(xié)會、商會、新生代企業(yè)家聯(lián)誼會等各類平臺，開展人才聯(lián)育。通過項目化運作、互派式掛職、定期性交流、定向性互訪，充分發(fā)揮協(xié)同發(fā)展、資源共享與發(fā)揮整體合力作用。未來，在這方面的發(fā)展空間很大，對于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一條寶貴經(jīng)驗。

最后，改變傳統(tǒng)治理模式，代之以更具現(xiàn)代意識的治理方式。整體而言，影響鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的還有傳統(tǒng)模式，如官本位思想影響下的干群隔膜和形式主義做法，落后保守的管理方式和工作方法，一言堂式的家長制作風，等等。要真正讓鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須具有全球意識，強調(diào)平等、公平、正義、民主、科學，掌握現(xiàn)代管理方法特別是充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術等，使鄉(xiāng)村成為更好享有世界和人類最先進文明成果的探索創(chuàng)新地。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為例，由于不少農(nóng)村以之進行生態(tài)農(nóng)業(yè)、治安管理、監(jiān)督檢查、反腐倡廉、培訓授課、民情調(diào)研，所以效果非常顯著。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接聘請國內(nèi)外專家學者給廣大干群授課，傳授最先進的科學技術、管理經(jīng)驗、治理能力，深受人們歡迎喜愛。

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，有著近二千多年的封建專制傳統(tǒng)，長期以來較為落后的狀況使之離現(xiàn)代化還有很大距離。這就成為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的巨大挑戰(zhàn)，同時也是一個難得的機遇。因此，我們應從廣大農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)著眼，快速提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，在觀念、制度、實踐和方式上同時發(fā)力、齊頭并進，力求短期內(nèi)產(chǎn)生實效。

三、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化應注意的問題

應該說，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化決非輕易可以達成，它需要較長時間做更加艱辛的努力。因此，如何做到胸有成竹、謀定思動、立足高遠、注重實效，達到最終目標，這是需要認真思考和反復研討的重要重大問題。

1．樹立全國一盤棋的理念與思路。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個任重道遠的系統(tǒng)工程，它決非任何一方能獨立完成，要避免單兵作戰(zhàn)、各自為陣、互相消耗的做法。因此，應從戰(zhàn)略高度重視鄉(xiāng)村，看到其現(xiàn)代化程度具有關鍵樞紐作用，也是難點和要點所在。全國和全社會尤其是廣大城市都應確立反哺鄉(xiāng)村的觀念，要大力支持和投身于鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大征程。只有牽鄉(xiāng)村這一“發(fā)”，方能起到“動”全身作用?；诖耍徽撌菑闹贫冗€是實踐層面，都應鼓勵有為青年到農(nóng)村接受鍛煉成長，為鄉(xiāng)村治理發(fā)出自己的光和熱。同理，鄉(xiāng)村也要積極探索創(chuàng)新，既能為國家解除后顧之憂，又能為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻自己的智慧。

2．將探索、創(chuàng)新、發(fā)展作為核心追求目標。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的實現(xiàn)當然離不開多方支援，但歸根結底還要靠廣大干群自己探索創(chuàng)新。沒有這一點，再好的外部環(huán)境都不可能對廣大鄉(xiāng)村起決定性作用。應該說，改革開放很長一段時間，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)不斷探索創(chuàng)新的大好局面，并在不少方面成為國家制度制定的智力支撐；然而近些年，這一動能有所減弱，甚至出現(xiàn)整體滯后于國家戰(zhàn)略發(fā)展的狀況。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，廣大鄉(xiāng)村干群還要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，在探索創(chuàng)新上繼續(xù)努力，以改變被動落后局面。比如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校通過互聯(lián)網(wǎng)對廣大干群進行培訓，除了黨和國家的政策法規(guī)外，還結合本地實際，關注民生問題；有的甚至通過網(wǎng)絡普法、執(zhí)法，開展鄉(xiāng)村“無訟”活動。這些成功經(jīng)驗都值得進一步推廣，也對如何實行創(chuàng)新具有啟示作用。

在發(fā)展經(jīng)濟前提下，實現(xiàn)德治、法治、自治結合。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化一定要避免空談，尤其是避免不顧經(jīng)濟發(fā)展的無謂爭執(zhí)。如不少村莊改革開放四十年，至今還沒有集體經(jīng)濟，這是不可能建成現(xiàn)代化和得到人民群眾支持的。如甘肅省到2018年，還有189萬貧困人口沒有脫貧，仍有52個片區(qū)縣、4個插花縣需要摘帽。相反，有的村莊集體經(jīng)濟獲得巨大發(fā)展，少則數(shù)十萬，多則數(shù)百萬，有的甚至達到數(shù)千萬，其鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設也就有了可靠保障。另外，應將自治、德治、法治結合起來，這樣鄉(xiāng)村治理才能更加合理、健全、可持續(xù)，社會主義核心價值觀才能得到充分體現(xiàn)，中國特色社會主義制度才能得到確立。特別值得強調(diào)的是，鄉(xiāng)村治理有時過于強調(diào)“調(diào)解”功能，這往往導致忽略法治，甚至出現(xiàn)“被和解”的情況，這勢必影響法治觀念和法治體系建設。

現(xiàn)代農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的重中之重。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵是村民，是具有現(xiàn)代觀念和能力水平的農(nóng)民。因此，黨和國家多次發(fā)文倡導要讓現(xiàn)在的農(nóng)民成為新型農(nóng)民。要做到這一點，最重要的離不開以下渠道和方式：其一，加強培訓工作。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓主要集中在有限的干部，有的只是主要干部，而讓農(nóng)民接受培訓的機會少之又少。今后應在這方面加大力度，除了請進來專家學者給農(nóng)民授課，通過網(wǎng)絡給農(nóng)民上課，還要讓農(nóng)民走出去，到大學等處直接授受培訓，這是打開農(nóng)民視野、豐富知識、改變思維觀念的有效途徑。有的地方挑選優(yōu)秀農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民到大學接受再教育，這種做法具有超前性。除此之外，還有的地方自創(chuàng)農(nóng)民大學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村夜校，利用農(nóng)閑和晚上給村民補課，也收到良好效果。當然，還可充分調(diào)動鄉(xiāng)村精英的積極性和創(chuàng)造性，讓他們?yōu)閺V大農(nóng)民授課，甚至可讓普通農(nóng)民登臺講解或相互交流，從而達到相互促進、相生相長效果。

（作者系中國社會科學院政治學研究所研究員、“政治發(fā)展與國家治理”研究項目首席研究員）