穩(wěn)定脫貧的制度設(shè)計和路徑選擇

作者：左停（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員）

黨的十九大報告重申了到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的莊嚴(yán)承諾，并要求做到“真脫貧”。“真脫貧”問題復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)“真脫貧”就是要改變貧困人口及其所處環(huán)境的貧困本質(zhì)。“真脫貧”并非只是收入相關(guān)指標(biāo)的改善，更強(qiáng)調(diào)貧困人口自身狀況及其所處環(huán)境的根本改變，打破貧困陷阱，使其有機(jī)會走上自我發(fā)展的道路。脫貧攻堅戰(zhàn)已進(jìn)入關(guān)鍵階段，各地的貧困縣、貧困村、貧困戶正相繼脫貧，需要及時總結(jié)脫貧經(jīng)驗和理論，以提升脫貧質(zhì)量，為剩余的深度貧困地區(qū)的脫貧提供樣板。

實(shí)現(xiàn)“真脫貧”需要重建政府、市場、社會以及個人的相互關(guān)系和脫貧責(zé)任優(yōu)先順序。鼓勵絕大部分貧困戶通過市場獲得回報，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧，對于難以通過自身和市場實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困人口提供風(fēng)險保障和兜底保障。同時，實(shí)現(xiàn)“真脫貧”還需從微觀、中觀、宏觀三個層次重構(gòu)減貧的邏輯關(guān)系，微觀層面社會個體參與減貧和扶貧資源轉(zhuǎn)換，中觀層面形成益貧經(jīng)濟(jì)增長形勢，宏觀層面構(gòu)建包容性保障性政策體系。

市場在減貧中具有重要作用。貧困群體受自身以及市場經(jīng)濟(jì)的局限，在收入分配格局中處于弱勢地位，難以合理分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。這就需要實(shí)現(xiàn)益貧式增長，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更有利于貧困群體，促進(jìn)貧困人口的市場參與，增加貧困群體的市場份額，實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)。我國實(shí)施扶貧開發(fā)工作以來，發(fā)展生產(chǎn)和促進(jìn)就業(yè)始終是最主要的減貧措施，黨的十八大以來，發(fā)展生產(chǎn)脫貧更成為“五個一批”脫貧措施的首要一批。中國乃農(nóng)業(yè)大國，小農(nóng)生產(chǎn)歷史悠久，且具有勞動力等資本優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)扶貧奠定了基礎(chǔ)。一是創(chuàng)新貧困地區(qū)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)融入方式，提高小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場效益。部分貧困地區(qū)受地形條件限制，難以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，依然保留傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式。小農(nóng)產(chǎn)品具備有機(jī)、高質(zhì)等特征，可就此設(shè)計和打造地理標(biāo)志產(chǎn)品，通過合作社或者強(qiáng)化農(nóng)民的集體行動能力實(shí)現(xiàn)標(biāo)簽化和有機(jī)認(rèn)證，提高小農(nóng)產(chǎn)品的市場效益和貧困人口的市場配額。二是鼓勵勞動密集型加工業(yè)和家政等服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移至貧困地區(qū)。三是建立積極的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制。如實(shí)施就業(yè)補(bǔ)貼、技能培訓(xùn)補(bǔ)貼，提高貧困人口參與市場的機(jī)會，占取一定的市場份額。四是利用部分地區(qū)特殊的資源稟賦形成新的增長點(diǎn)。部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，但生態(tài)資源豐富，可在完善當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)建設(shè)的基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游或者全域旅游，或面向貧困人口建立生態(tài)保護(hù)崗位，帶動他們脫貧致富。

扶貧開發(fā)政策要盡量發(fā)揮市場作用，維護(hù)市場秩序，以保證個體從市場獲得公平、平等的收益。但市場強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，具有競爭性且存在風(fēng)險，不可能實(shí)現(xiàn)所有貧困人口增收。我國走社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路，在貧困本體能力提升但市場無法幫助所有貧困個體實(shí)現(xiàn)真脫貧的情況下，需要政府進(jìn)行政策調(diào)適，重視弱勢群體的發(fā)展和基本需求滿足，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。

個體貧困與否的屬性并未固定不變，既可以通過自主改變和外力干預(yù)擺脫貧困屬性，也會因意外和風(fēng)險而陷入貧困。換言之，建檔立卡貧困人口脫貧后存在返貧風(fēng)險，建檔立卡系統(tǒng)之外的邊緣群體和部分脆弱群體因被風(fēng)險裹挾而具有易貧性。因此，貧困治理不應(yīng)只是治理貧困中的問題，還需延伸至貧困前和脫貧后，不僅要解決貧困本身，也應(yīng)預(yù)防貧困。同時，就減貧成本而言，貧困發(fā)生前的政策干預(yù)更有利于提升貧困治理效果和降低貧困治理成本。這就需要建立一套風(fēng)險防范的保障性社會政策體系。一方面要實(shí)現(xiàn)保險主體多元化，在完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險政策的同時，積極引入和發(fā)揮商業(yè)保險的減貧作用；另一方面，設(shè)立多樣化險種，在既有的緩解生理性、就業(yè)性等風(fēng)險的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)性保險建設(shè)。

隨著扶貧工作的不斷推進(jìn)，殘疾人、老年人、兒童等群體成為剩余貧困的大軍。這一群體發(fā)展能力較弱，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等開發(fā)式扶貧措施難以奏效，且對社會保障制度尤其是社會救助制度的需求較強(qiáng)，這一現(xiàn)狀對我國社會兜底政策的發(fā)展提出客觀要求。目前，我國已形成以社會救助為核心的多元社會保障政策并舉的兜底脫貧體系。兜底保障如果“一兜了之”，會導(dǎo)致救助依賴和居民間的惡性攀比。應(yīng)積極推行發(fā)展性社會救助，以工代賑、公益性崗位等形式，將消極救助轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件轉(zhuǎn)移支付，或以家庭衛(wèi)生改善、社區(qū)公共服務(wù)參與等適當(dāng)?shù)膭趧有袨?，引?dǎo)貧困對象作出積極的行為改變。鑒于剩余貧困人口的生理特征突出，兜底保障的給付形式應(yīng)多樣化，除了現(xiàn)金以外，還應(yīng)該考慮消費(fèi)券、實(shí)物、服務(wù)、精神慰藉等。

作為重要的兜底保障給付形式，良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給有利于改善貧困人口的生存條件，增強(qiáng)貧困社區(qū)和貧困人口的基礎(chǔ)發(fā)展能力。黨的十八大以來，我國已從傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌的扶貧格局，這一格局離不開基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的支撐。以產(chǎn)業(yè)扶貧政策工具為例，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給能有效改造社區(qū)生計環(huán)境，有利于生計資本轉(zhuǎn)換為可觀的生計產(chǎn)出，為長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。而低保制度、照料服務(wù)等保障性扶貧政策工具只有嵌入到基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)之中，才更具操作性和適用性。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的完善能為貧困個體能力的提升、社區(qū)生計環(huán)境的改善、扶貧措施功能的發(fā)揮提供平臺和杠桿，從而達(dá)到解困的目的，是穩(wěn)定長效脫貧的基石。十六屆五中全會以來，我國強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)降低了貧困地區(qū)及其貧困人口享有公共服務(wù)的成本。然而，我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)相對薄弱，這一問題在貧困地區(qū)尤為突出，嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)及其居民的發(fā)展。

未來的扶貧工作應(yīng)該聚焦于三個方面的變化：要培植貧困對象積極追求脫貧致富的自主性和信心，并且優(yōu)化貧困群體的生計資本結(jié)構(gòu)，提升其組合、使用生計資本的能力；完善并利用市場的作用，發(fā)展多樣化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵勞動密集型等相關(guān)產(chǎn)業(yè)向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，提升貧困個體的市場參與機(jī)會和拓寬貧困個體的市場參與空間，提高經(jīng)濟(jì)增長的益貧效應(yīng)；建立有利于貧困人口的包容性扶貧政策體系，拓展減貧政策的主體覆蓋面，兼顧社會政策的統(tǒng)一性和特殊性，并不斷完善貧困地區(qū)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)供給。

從國家長遠(yuǎn)發(fā)展以及長效減貧的目標(biāo)來看，減貧責(zé)任和減貧目標(biāo)應(yīng)內(nèi)化至各相關(guān)部門和各級政府之中，成為各政府部門和各政府層級不可或缺的職責(zé)內(nèi)容，相關(guān)部門的制度設(shè)計和政策實(shí)施中都應(yīng)該考慮到貧困群體的參與及其權(quán)益保護(hù)，從而使市場機(jī)制和政策實(shí)施真正產(chǎn)生減貧脫貧的功效。未來的扶貧工作更應(yīng)該以“真脫貧”這一結(jié)果為導(dǎo)向，不僅要回答脫貧目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，還要從人的發(fā)展的角度評價扶貧的實(shí)際效果，挖掘更能反映扶貧對象能力和環(huán)境變化的指標(biāo)，讓脫貧成效經(jīng)得起歷史的考驗。