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人民代表大會制度在新民主主義革命實踐中醞釀、演進，主要歷經三種政權形式——

實踐品格：人民代表大會制度的創(chuàng)造性歷史形態(tài)

一九四〇年二月二十日，在延安出版的《解放》第九十八、九十九期合刊登載了毛澤東的文章《新民主主義論》。毛澤東在文中提出：“中國現(xiàn)在可以采取國民大會、省民大會、縣民大會、區(qū)民大會直至鄉(xiāng)民大會的系統(tǒng)，并由各級大會選舉政府?！?/span>

1948年8月，華北臨時人民代表大會在石家莊人民禮堂召開。董必武在大會開幕詞中指出，華北臨時人民代表大會，“是一個臨時性的，也是華北一個地區(qū)的，但是，它將成為全國人民代表大會的前奏和雛形。因此，它是中國民主革命歷史中劃時代的一次大會”。在名稱上，華北臨時人民代表大會以“人民代表大會”為名，從會議組織、程序、功能等方面來看，已經具有新中國人民代表大會制度的主要特征，體現(xiàn)了解放區(qū)的政權是革命的政權、人民的政權、新民主主義的政權?！獔D片由鐘文選自中國人大網

“在中國建立什么樣的政治制度，是近代以后中國人民面臨的一個歷史性課題?！睘榻鉀Q這一歷史性課題，中國共產黨領導中國人民經過艱辛探索，建立了符合中國國情、彰顯中國特色的人民代表大會制度。人民代表大會制度的萌動、形成和確立是適應我國獨特國情、順應中國歷史文化傳統(tǒng)的發(fā)展過程，也是中國共產黨領導中國人民爭得民主、建構民主、發(fā)展民主的過程。人民代表大會制度在新民主主義革命實踐中醞釀、演進，主要歷經三種政權形式：一是土地革命時期的工農民主政權，體現(xiàn)為工農兵蘇維埃代表大會制度；二是抗日戰(zhàn)爭時期的抗日民主政權，以陜甘寧邊區(qū)參議會制度和“三三制”為典型代表；三是解放戰(zhàn)爭后期的人民民主政權，以人民代表會議制度為主要形式，華北臨時人民代表大會是人民代表大會制度的前奏和雛形。

人民代表大會制度是適應我國獨特國情與歷史文化傳統(tǒng)的政權組織形式

人民代表大會制度的形成和發(fā)展是“兩個結合”的生動體現(xiàn)，中國共產黨將馬克思主義基本原理與中國具體實際相結合、與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合創(chuàng)立的人民代表大會制度，既遵循馬克思主義國家學說的基本原則，又具有鮮明的中國特色和中國風格，是適應我國獨特國情與歷史文化傳統(tǒng)的政權組織形式。

人民代表大會制度適應我國獨特的國情。習近平總書記指出：“設計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內容有機統(tǒng)一?！敝袊伯a黨立足馬克思主義國家學說的基本原則，深刻把握中國社會的經濟基礎、社會性質、主要矛盾、階級構成等客觀情況，因地制宜地建立符合中國特點的政權組織形式，并隨著革命實踐的發(fā)展和理論構想的成熟而不斷調整、完善、創(chuàng)新政權制度建設，最終建立了人民代表大會制度這一“符合中國國情和實際、體現(xiàn)社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現(xiàn)中華民族偉大復興的好制度”。近代以來，太平天國運動、洋務運動、戊戌變法、義和團運動、清末新政都未能成功，君主立憲制、帝制復辟、議會制、多黨制、總統(tǒng)制在中國也都以失敗而告終，各種政治體制轉型的失敗證明——延續(xù)舊式民主和移植西式民主在中國不可能取得成功。新民主主義革命時期，中國社會的主要矛盾是帝國主義和中華民族的矛盾、封建主義和人民大眾的矛盾，唯有建立由最富于革命徹底性的工人階級領導的人民民主專政的政權，才能真正實現(xiàn)人民當家作主。在創(chuàng)建人民代表大會制度的過程中，黨結合不同歷史時期的國情特點和主要任務，相繼開拓了工人代表大會、農民協(xié)會、蘇維埃政權、參議會制度、人民代表會議制度等政權組織形式，最終確立人民代表大會制度，解決了中國經濟落后、政治分裂等問題，將一盤散沙的中國人民凝聚起來，贏得了中國革命戰(zhàn)爭的勝利，實現(xiàn)了政治解放和經濟發(fā)展，人民當家作主站起來。實踐證明，人民代表大會制度“是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”

人民代表大會制度符合我國統(tǒng)一多民族國家的歷史文化傳統(tǒng)。習近平總書記指出：“我們黨開創(chuàng)的人民代表大會制度、政治協(xié)商制度，與中華文明的民本思想，天下共治理念，‘共和’、‘商量’的施政傳統(tǒng)，‘兼容并包、求同存異’的政治智慧都有深刻關聯(lián)。”人民代表大會制度之所以具有強大的生命力，一個很重要的原因就是它深深植根于中國文化土壤，符合統(tǒng)一多民族國家的歷史文化傳統(tǒng)。中國自古以來王朝更替所鞏固的疆域版圖、傳承的生活方式、延續(xù)的政治傳統(tǒng)以及中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化蘊含的思維方式、思想精華和實踐經驗，構成了人民代表大會制度形成和發(fā)展的思想資源與文化養(yǎng)分，并深刻影響人民代表大會制度的建構和實踐。一方面，民惟邦本、為政以德的民本思想滋養(yǎng)了人民至上的政治理念，兼容并包、求同存異的和合文化涵養(yǎng)了協(xié)商民主的政治傳統(tǒng)，這就要求中國民主政治的建構要以人民為中心、以民意為基礎、以民生為導向。人民代表大會制度確保一切權力屬于人民，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，各國家機關之間分工協(xié)作、各司其職，因此是人民民主專政政權建構的最佳制度安排。另一方面，中國自古以來孕育了天下共治、九州共貫、六合同風的大一統(tǒng)傳統(tǒng)，多民族之間的交往交流交融共同塑造了多元一體、向內凝聚、中央集權的政治模式。人民代表大會制度堅持中國共產黨的集中統(tǒng)一領導和民主集中制原則，既保障了國家統(tǒng)一和政治安定，又兼顧了民族區(qū)域自治和經濟繁榮發(fā)展，是馬克思主義中國化時代化的制度成果，體現(xiàn)了科學社會主義價值觀主張與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的價值共鳴。

工農兵蘇維埃代表大會制度是建立人民代表大會制度的實踐探索

新民主主義革命時期黨對人民當家作主的理論構想、制度創(chuàng)新和實踐探索，為人民代表大會制度在中國的建立奠定了堅實基礎。第一次國內革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨領導的工農運動蘊含著人民代表大會制度的萌芽。1925年，鄧中夏、蘇兆征在領導省港大罷工運動中，建立了以省港罷工工人代表大會為最高議事機關的組織體系，工人代表大會下設省港罷工委員會為最高執(zhí)行機關。與此同時，中國共產黨在廣東、湖南、湖北、江西、河南等地領導農民運動的過程中，創(chuàng)建了作為農村基層革命政權的農民代表大會和農民協(xié)會。1927年3月，周恩來領導上海工人第三次武裝起義，建立了議行合一的上海市民代表會議政府，這是中國共產黨在大城市建立人民民主政權的初步嘗試。雖受時局所限這些民主政權的形式還比較簡單，實施范圍較小且未能長存，但其制度構想和政策實施所體現(xiàn)的革命思想、民主原則和斗爭精神，構成了人民代表大會制度理論與實踐的最初萌芽。

土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產黨繼續(xù)探索適合中國國情的國體與政體。南昌起義打響武裝反抗國民黨反動派的第一槍，八七會議確定土地革命和武裝斗爭的總方針，毛澤東在湖南領導農民革命運動并逐步建立井岡山革命根據地和中央革命根據地。1927年9月19日，中共中央臨時政治局會議通過的《關于“左派國民黨”及蘇維?？谔枂栴}決議案》提出：“徹底的民權革命——掃除封建制度的土地革命，已經不用國民黨做自己的旗幟”，“現(xiàn)在的任務不僅宣傳蘇維埃的思想，并且在革命斗爭新的高潮中應成立蘇維埃。”在這一原則指導下，各地陸續(xù)進行武裝起義，建立工農民主政權，彭湃在廣東領導海陸豐起義和廣州起義，分別召開陸豐縣和海豐縣第一次工農兵代表大會，揭開中國蘇維埃運動的序幕。1927年11月，中共中央臨時政治局擴大會議通過《中國現(xiàn)狀與黨的任務決議案》提出：“現(xiàn)時革命階段之中，黨的主要口號就是蘇維埃——無產階級領導之下的工農民權獨裁制性質的政權，只能在蘇維埃制度的形式里建立起來”，“一切政權歸工農兵士貧民代表會議，是武裝暴動的總口號?！敝泄擦笾贫ǖ闹袊锩F(xiàn)階段的“十大政綱”中也提出要建立工農兵代表（蘇維埃）政府，革命根據地的政權組織形式逐漸轉變?yōu)楣まr兵代表會議，為中華蘇維埃共和國的建立奠定了基礎。

中華蘇維埃共和國的建立為新中國政權制度建構提供了經驗借鑒。1931年11月7日至20日，第一次全國蘇維埃代表大會在江西瑞金召開，中華蘇維埃共和國成立。大會通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，選舉毛澤東為中央執(zhí)行委員會主席。1934年1月，第二次全國蘇維埃代表大會對《中華蘇維埃共和國憲法大綱》進行了修訂，明確規(guī)定“中華蘇維埃政權所建設的，是工人和農民的民主專政國家”，鮮明體現(xiàn)了中華蘇維埃政權的性質是工農民主專政。蘇維埃政權是屬于工人、農民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾的，所有工人、農民、紅色戰(zhàn)士及一切勞苦民眾都有權選派代表掌握政權的管理，只有軍閥、官僚、地主豪紳、資本家、富農、僧侶及一切剝削人的人和反革命的分子沒有選舉代表參加政權和政治上自由的權利?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》還規(guī)定了中華蘇維埃共和國的政權組織形式，即“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵蘇維埃代表大會，在大會閉會的期間，全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權機關，在中央執(zhí)行委員會下組織人民委員會處理日常政務，發(fā)布一切法令和決議案”。1934年2月公布的《中央蘇維埃組織法》規(guī)定，中央執(zhí)行委員會由全國代表大會選舉產生，是全國蘇維埃代表大會閉幕期間的最高政權機關，設主席團作為中央執(zhí)行委員會閉幕期間的全國最高政權機關，設人民委員會為中央執(zhí)行委員會的行政機關，人民委員會之下設外交、勞動、土地、軍事等人民委員部，建立起以全國蘇維埃代表大會為核心的政權組織體系。蘇維埃代表大會制度的理論與實踐探索，在某種意義上來說是人民代表大會制度建立的重要基礎，其中正確的理論構想和成功的制度實踐為人民代表大會制度的確立提供了有益參考。

實行參議會制度為人民代表大會制度的形成提供寶貴經驗

抗日戰(zhàn)爭時期，由于社會主要矛盾和階級關系的變化，中國共產黨領導的陜甘寧工農民主革命根據地的政權性質也發(fā)生了變化，因此需要建立與抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線相適應的政權組織形式。為適應抗戰(zhàn)需要、團結各方民主力量，中國共產黨決定在陜甘寧邊區(qū)實行參議會制度，這是邊區(qū)民主政權建設的一大創(chuàng)造，陜甘寧邊區(qū)也成為抗日和民主的模范區(qū)，為中國共產黨探索建立真正的人民當家作主的國家制度提供了寶貴經驗。

抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線建立后，陜甘寧邊區(qū)的政權建設體現(xiàn)出一定的靈活性，參議會制度取代工農兵代表會議制度成為邊區(qū)基本的政治制度。毛澤東指出：“如果說，我們過去的政府是工人、農民和城市小資產階級聯(lián)盟的政府，那末，從現(xiàn)在起，應當改變?yōu)槌斯と?、農民和城市小資產階級以外，還要加上一切其他階級中愿意參加民族革命的分子。”1937年9月，中共中央宣布取消中華蘇維埃共和國的稱謂，將中央政府西北辦事處改為陜甘寧邊區(qū)政府，成為國民政府管轄下的一級地方政府。1937年7月起，陜甘寧邊區(qū)逐漸完成了縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級政府自下而上的民主選舉，召開各級參議會，選出基層各級抗日民主政府。1939年，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會在延安召開，審議通過了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》、《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》、《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》、《陜甘寧邊區(qū)組織條例》和《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》，明確了抗日民主政權的根本性質、組織原則、職權劃分等。自此，參議會制度在陜甘寧邊區(qū)建立起來，逐漸取代工農兵代表會議制度成為邊區(qū)基本的政治制度，形成了一整套與邊區(qū)實際相適應的政治制度、組織體系和法律體系。

在邊區(qū)政權建設中，以“三三制”為代表的制度創(chuàng)新有力提升了各級政權的代表性和社會各界團結抗戰(zhàn)的積極性。1940年3月，中共中央發(fā)出《抗日根據地的政權問題》的指示，提出“三三制”原則，即“根據抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”，“必須保證共產黨員在政權中占領導地位?！?941年11月17日，陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》以法律形式明確：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯(lián)盟，并在候選名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區(qū)民意機關之活動與邊區(qū)行政之管理?！痹诳谷諔?zhàn)爭的背景下，“三三制”最大限度地團結了抗日民主力量，為鞏固抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，奪取中國革命的勝利做出了重大貢獻。與此同時，陜甘寧邊區(qū)在政權建設中還實行普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制，除漢奸、被剝奪公權者等極少數人之外，無論男女、階級、派別和職業(yè)，都有選舉權和被選舉權，邊區(qū)參議會是最高政權機關，邊區(qū)政府和法院由參議會選舉產生，對參議會負責并報告工作，受參議會監(jiān)督。在法制建設上，先后成立邊區(qū)地方法規(guī)起草委員會、法制委員會、法令審查委員會，創(chuàng)制上千件法律法規(guī)，形成了馬錫五審判方式，一定程度上影響著新中國成立后國家民主法制建設，為人民代表大會制度的確立和完善做出了重要貢獻。

人民代表會議制度的實踐為建立人民代表大會制度奠定堅實基礎

抗戰(zhàn)勝利后，中國社會主要矛盾和階級關系發(fā)生重大轉折，實行何種國體和政體成為國共兩黨斗爭的焦點。中國共產黨為了適應農民對于土地的要求，將減租減息政策轉變?yōu)闆]收地主土地分給農民的政策。新的階級狀況、經濟因素、社會關系產生，解放區(qū)在政治、經濟、軍事等方面呈現(xiàn)出鮮明的反帝反封建性質。抗日戰(zhàn)爭時期以參議會為主要形式的政權組織形式已不適應解放戰(zhàn)爭時期政權建設的需要，因此人民代表會議制度應運而生，并最終轉變?yōu)槿嗣翊泶髸贫取?/p>

解放戰(zhàn)爭時期，參議會制度向人民代表會議制度轉變。早在1940年，毛澤東就在《新民主主義論》中提出：“中國現(xiàn)在可以采取國民大會、省民大會、縣民大會、區(qū)民大會直至鄉(xiāng)民大會的系統(tǒng)，并由各級大會選舉政府?！?945年4月，毛澤東在中共七大上作的《論聯(lián)合政府》的報告中指出：“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主?！边@為新中國實行人民代表大會制度奠定了重要的理論基礎。但在尚不具備實行以普選為前提的人民代表大會制度的解放戰(zhàn)爭時期，中國共產黨提出召開“人民代表會議”的構想。1946年4月23日，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》以立法形式調整邊區(qū)政權組織形式，確認了邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關，人民普遍、直接、平等、無記名地選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員，各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責。隨后，察哈爾省、熱河省、東北各省、晉綏解放區(qū)等都以人民代表會議制度取代參議會制度，建立適應新形勢的政治秩序。1948年4月1日，毛澤東在晉綏干部會議上的講話中肯定了各解放區(qū)實行人民代表會議制度的舉措，他指出：“這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關，一切應有的權力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會?！弊源?，各解放區(qū)普遍建立起人民代表會議制度，召開各級人民代表會議，代行人民代表大會職權。這些實踐探索在人民代表大會制度形成過程中具有重要意義。

華北臨時人民代表大會是全國人民代表大會的前奏和雛形。1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀念“五一”節(jié)口號，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”。1948年8月7日，中國共產黨在河北石家莊召開華北臨時人民代表大會，建立人民代表大會制度的探索逐漸成熟。華北臨時人民代表大會選舉產生了華北人民政府，通過了《華北人民政府施政方針》和《華北人民政府組織大綱》。華北臨時人民代表大會閉幕后，由華北人民政府領導整頓村級組織，在縣村政權中組織召開了人民代表會議。董必武在大會開幕詞中指出，華北臨時人民代表大會，“是一個臨時性的，也是華北一個地區(qū)的，但是，它將成為全國人民代表大會的前奏和雛形。因此，它是中國民主革命歷史中劃時代的一次大會”。在名稱上，華北臨時人民代表大會以“人民代表大會”為名，從會議組織、程序、功能等方面來看，已經具有新中國人民代表大會制度的主要特征，體現(xiàn)了解放區(qū)的政權是革命的政權、人民的政權、新民主主義的政權。

中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權。1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，會議通過具有臨時憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，明確規(guī)定新中國的政體是人民代表大會制度，即“中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府。各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權的機關”。在新中國成立之初，黨采取了逐步過渡的方式，即在中央由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權，選舉產生中央人民政府委員會，并賦之以行使國家權力的職能；在地方，召開各界人民代表會議，逐步代行人民代表大會的職權，選舉產生本級人民政府。新中國的誕生，為人民代表大會制度付諸實踐奠定了前提、創(chuàng)造了條件。從1953年下半年起，我國開展了第一次規(guī)?？涨暗钠者x，自下而上逐級召開人民代表大會。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議正式召開，會議制定通過《中華人民共和國憲法》和《全國人民代表大會組織法》，標志著人民代表大會制度作為我國的根本政治制度正式建立。

（作者分別為清華大學馬克思主義學院教授、清華大學馬克思主義學院博士生）