“一帶一路”倡議從項(xiàng)目推進(jìn)到制度構(gòu)建

——2017兩會(huì)系列評(píng)論之二

■儲(chǔ)殷 國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授，中國(guó)與全球化智庫(kù)研究員

2013年秋，習(xí)近平主席在兩次出訪中先后提出了共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議，得到國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注?！耙粠б宦贰焙献鞒h自提出以來(lái)的三年多來(lái)，各項(xiàng)合作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。中國(guó)“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的外交理念得到了深刻體現(xiàn)。在關(guān)注“一帶一路”取得顯著成果的同時(shí)，我們還要看到，“一帶一路”合作倡議貫徹落實(shí)的過(guò)程中所體現(xiàn)出的中國(guó)參與區(qū)域和全球治理方式的重大轉(zhuǎn)變。

中國(guó)參與區(qū)域與全球治理，為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品的思路正經(jīng)歷著從項(xiàng)目導(dǎo)向到制度導(dǎo)向的深刻轉(zhuǎn)變。“一帶一路”合作倡議提出之后，特別是2015年3月，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》發(fā)布之后，各省區(qū)市開(kāi)始對(duì)接“一帶一路”，提出適應(yīng)自身需求和能力的發(fā)展規(guī)劃，這其中最主要的形式便是制定“項(xiàng)目清單”。

項(xiàng)目清單的優(yōu)勢(shì)在于，短期內(nèi)能夠有效地明確需求、指明方向、引導(dǎo)發(fā)力、助推落實(shí)。例如福建泉州市結(jié)合自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)制定篩選了超過(guò)180個(gè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目一經(jīng)“入冊(cè)”，即可迅速獲得政商支持，從而實(shí)現(xiàn)政策的迅速落地。

通過(guò)這種項(xiàng)目導(dǎo)向的方式，2015年，我國(guó)企業(yè)共對(duì)“一帶一路”相關(guān)的49個(gè)國(guó)家進(jìn)行了直接投資，投資額同比增長(zhǎng)18.2%；承接“一帶一路”相關(guān)國(guó)家服務(wù)外包合同金額178.3億美元，執(zhí)行金額121.5億美元，同比分別增長(zhǎng)42.6%和23.45%。“一帶一路”海外承包工程項(xiàng)目迅速突破3000個(gè)。項(xiàng)目導(dǎo)向的合作方式實(shí)現(xiàn)了“一帶一路”合作倡議轉(zhuǎn)化為一個(gè)個(gè)看得見(jiàn)摸得著的實(shí)體，有效地實(shí)現(xiàn)了倡議初期啟動(dòng)階段的迅速發(fā)展，為“一帶一路”合作倡議的推進(jìn)夯實(shí)了有力的基礎(chǔ)。

伴隨“一帶一路”合作倡議的不斷深入推進(jìn)，中國(guó)在逐步轉(zhuǎn)變單純依靠項(xiàng)目導(dǎo)向的推進(jìn)方式。誠(chéng)然，項(xiàng)目導(dǎo)向具有精準(zhǔn)發(fā)力的特點(diǎn)，能夠迅速集聚資源，實(shí)現(xiàn)調(diào)配，并在短期內(nèi)取得一定的進(jìn)展。但是在一個(gè)空間跨度巨大，時(shí)間持續(xù)較長(zhǎng)，涉及各方利益關(guān)系復(fù)雜的合作倡議中，依靠項(xiàng)目清單“打天下”的模式會(huì)遇到諸多問(wèn)題。

“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不均，互聯(lián)互通水平差異顯著，且不同國(guó)家需求迥異，通過(guò)制定項(xiàng)目清單的方式落實(shí)合作倡議，難免會(huì)面對(duì)一個(gè)項(xiàng)目類(lèi)型在項(xiàng)目所在國(guó)實(shí)現(xiàn)順暢，但是換一個(gè)國(guó)家之后就由于各類(lèi)因素的差異而造成水土不服；在國(guó)內(nèi)推進(jìn)項(xiàng)目清單建設(shè)順暢，走出國(guó)門(mén)之后因?yàn)閮?nèi)外環(huán)境差異巨大，項(xiàng)目難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；項(xiàng)目執(zhí)行方往往是中資企業(yè)，企業(yè)針對(duì)項(xiàng)目本身的盈利訴求使得對(duì)口發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的項(xiàng)目火熱，對(duì)接發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的項(xiàng)目招商困難甚至無(wú)人問(wèn)津等等。

項(xiàng)目導(dǎo)向的弊端，歸結(jié)起來(lái)，就是傳統(tǒng)的推進(jìn)合作方式已經(jīng)不能有效適應(yīng)“一帶一路”這一宏大敘事，需要更加著眼于宏觀視角的推動(dòng)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這一立意高遠(yuǎn)視角宏大的合作倡議。

因此，中國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”合作倡議的過(guò)程中，正在逐步從項(xiàng)目導(dǎo)向向制度導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。所謂制度導(dǎo)向，指的是在推進(jìn)合作倡議的過(guò)程中，創(chuàng)設(shè)新的制度機(jī)制或改造已有的合作機(jī)制，使國(guó)際合作進(jìn)程納入制度框架，從而實(shí)現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)之下的有序推動(dòng)。

“一帶一路”合作倡議重視互聯(lián)互通，重視同已有的國(guó)際合作機(jī)制開(kāi)展對(duì)接，同沿線國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相對(duì)接?！耙粠б宦贰北M管是由中國(guó)倡議，但絕非中國(guó)一家之事，也超出了中國(guó)國(guó)家能力所及的范圍，需要沿線國(guó)家共商、共建、共享，在本質(zhì)上是一種國(guó)際公共產(chǎn)品。

公共產(chǎn)品的利用，始終面臨著如何優(yōu)化好公共產(chǎn)品使用效率這一重要問(wèn)題。而制度導(dǎo)向能夠有效解決這一問(wèn)題。通過(guò)多層次的合作機(jī)制構(gòu)建，能夠有效優(yōu)化國(guó)際合作流程，加強(qiáng)合作各方溝通，協(xié)調(diào)各方利益。正如互聯(lián)互通建設(shè)既要強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，也要重視政策溝通一樣，建立和改造已有合作機(jī)制，能夠有效優(yōu)化合作模式。從“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況而言，目前在“一帶一路”沿線國(guó)家不是缺乏合作機(jī)制，而是合作機(jī)制過(guò)多，甚至出現(xiàn)“制度過(guò)?！钡膯?wèn)題。除了大量的雙邊協(xié)調(diào)合作機(jī)制外，目前在“一帶一路”沿線國(guó)家間存在的包括：上海合作組織、中國(guó)-東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織、亞歐會(huì)議、亞洲合作對(duì)話、亞信會(huì)議、中阿合作論壇、中國(guó)-海合會(huì)戰(zhàn)略對(duì)話、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等眾多多邊合作機(jī)制，在沿線國(guó)家已經(jīng)形成了密密麻麻的機(jī)制化網(wǎng)絡(luò)。而“一帶一路”目前的合作重點(diǎn)，就在于如何整合這些機(jī)制化網(wǎng)絡(luò)，避免制度重疊。

從現(xiàn)有的情況看，中國(guó)對(duì)中國(guó)-中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制的“改造”可以成為整合機(jī)制化網(wǎng)絡(luò)的參照，為整合區(qū)域合作制度，減少制度壁壘和制度內(nèi)耗提供借鑒。

中國(guó)-中東歐國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤自2012年開(kāi)始舉辦，因參與中東歐16國(guó)而被簡(jiǎn)稱(chēng)為“1+16”領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤。2015年底第四次會(huì)議上，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出中國(guó)-中東歐合作的“1+16”合作框架。在第五次中國(guó)-中東歐領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤上，李克強(qiáng)又就“16+1合作”提出深化基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通合作、更好發(fā)揮金融合作的依托作用、開(kāi)拓綠色經(jīng)濟(jì)合作新空間、進(jìn)一步密切人文交流的四大倡議。會(huì)議達(dá)成了一系列合作成果，有效地提升了中國(guó)同中東歐國(guó)家的互聯(lián)互通水平，加快了中東歐國(guó)家融入“一帶一路”建設(shè)的步伐。

除了“1+16”之外，中國(guó)同非洲和拉丁美洲國(guó)家間也有類(lèi)似的機(jī)制可供使用。2007年，中國(guó)在北京召開(kāi)了中非合作論壇北京峰會(huì)，中非合作論壇機(jī)制就此建立。該機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于，利用多邊平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)同非洲國(guó)家之間的高效溝通。2014年，中國(guó)-拉美和加勒比共同體論壇成立。該論壇是目前中國(guó)同拉丁美洲國(guó)家之間范圍最廣、議題最為深入的多邊機(jī)制，有效彌補(bǔ)了中國(guó)與拉美國(guó)家之間因?yàn)榈乩硪蛩赝鶃?lái)不夠密切的遺憾，同時(shí)也有助于拉美國(guó)家搭上中國(guó)發(fā)展的“快車(chē)”。

中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，正在從傳統(tǒng)的依托項(xiàng)目推介向構(gòu)建制度合作中轉(zhuǎn)變。未來(lái)，將會(huì)有更多創(chuàng)造性的制度合作為“一帶一路”的扎實(shí)推進(jìn)保駕護(hù)航。而中國(guó)也將在構(gòu)建制度合作的嘗試中，從全球治理的參與者轉(zhuǎn)向全球治理的規(guī)則制定者，從而更好地為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)共商、共建、共享之下的全球治理新內(nèi)涵。