經(jīng)過兩天馬拉松式的密集磋商和討價(jià)還價(jià),歐盟與土耳其18日最終就合作解決難民危機(jī)達(dá)成協(xié)議。土方承諾斬?cái)嘤赏炼淙刖诚ED的非法難民潮。作為交換,歐盟對土耳其開出的一系列條件照單全收。
分析人士認(rèn)為,盡管花費(fèi)了巨大代價(jià),但歐盟換來的這劑“土耳其藥方”療效并不靠譜,無法從根本上解決歐洲面臨的難民危機(jī)。
歐洲讓步大
歐盟一直希望土耳其能夠在阻擋難民“借道入歐”方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。17日至18日在比利時(shí)布魯塞爾舉行的歐盟峰會(huì)已是去年11月以來雙方領(lǐng)導(dǎo)人第三次就難民問題進(jìn)行會(huì)晤。
在此次達(dá)成的合作協(xié)議中,雙方一致同意,自本月20日起,所有從土耳其入境希臘的非法難民將被遣返回土耳其;每從希臘遣返回土耳其一名敘利亞難民,歐盟將從土耳其接收安置另一名敘利亞難民。歐盟認(rèn)為這個(gè)方案將有效解決難民入歐的“合法性”和“可控性”問題。
此外,土方還承諾采取措施防止出現(xiàn)新的非法移民入歐通道并改善土境內(nèi)敘利亞難民處境。
歐盟則投桃報(bào)李,不僅在難民問題上追加對土資金支持,而且在土耳其夢寐以求的問題上作出讓步,承諾加快土居民進(jìn)入歐盟國家的簽證自由化進(jìn)程,最遲在今年6月底之前取消簽證要求,并且同意重啟土耳其入盟談判、加快進(jìn)程。
輿論普遍認(rèn)為,歐盟和土耳其達(dá)成合作協(xié)議是因?yàn)殡p方互有所求。特別是歐盟不惜代價(jià)在土耳其入盟問題上作出讓步,足見其希望解決難民問題的急切心情。
執(zhí)行困難多
據(jù)聯(lián)合國難民署和國際移民組織統(tǒng)計(jì),去年前往歐洲的難民和移民總數(shù)超過100萬人,其中約80%從土耳其出發(fā),經(jīng)過愛琴海抵達(dá)希臘。如果上述合作協(xié)議能夠得到切實(shí)執(zhí)行,將有效緩解當(dāng)前希臘面臨的難民壓力,但問題是這一點(diǎn)并不容易做到。
根據(jù)協(xié)議,歐盟將按照去年9月出臺(tái)的“歐盟難民轉(zhuǎn)移安置計(jì)劃”,把從土耳其交換進(jìn)入歐盟的敘利亞難民轉(zhuǎn)移安置到各個(gè)成員國。安置計(jì)劃規(guī)定歐盟成員國要在兩年內(nèi)按“配額”攤派總計(jì)16萬名難民。歐盟承諾,將從這一計(jì)劃中為從土耳其接收的敘利亞難民留出7.2萬個(gè)安置名額。如果從希臘遣返至土耳其的人數(shù)超過歐盟的安置名額,“一對一”的難民交換機(jī)制將中止。
然而,歐盟的難民安置計(jì)劃在實(shí)施過程中舉步維艱,不少歐盟成員國或明確反對,或消極抵制。據(jù)歐盟最新統(tǒng)計(jì),截至本月15日,僅有937名難民從希臘和意大利被轉(zhuǎn)移安置到其他國家。
為保證歐土合作協(xié)議能與安置計(jì)劃順利對接,歐盟領(lǐng)導(dǎo)層在峰會(huì)上一再催促各成員國加快安置步伐,但響應(yīng)者寥寥。歐盟媒體《歐盟觀察》評論說,歐盟將一個(gè)已經(jīng)宣告失敗的難民安置計(jì)劃嵌入歐土合作協(xié)議,令新協(xié)議的實(shí)際效果大打折扣。
此外,全部接收從希臘遣返的非法難民也明顯超出了土耳其的能力范圍。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前土耳其境內(nèi)已經(jīng)有約300萬名來自敘利亞、伊拉克等國的難民。如果再接收數(shù)以萬計(jì)的難民并逐一鑒別他們的身份,其負(fù)擔(dān)恐怕是土耳其難以承受的。
治標(biāo)難治本
除了執(zhí)行層面的問題,合作協(xié)議的有效性本身也遭到了質(zhì)疑。不少人認(rèn)為歐盟不惜代價(jià)求助于土耳其有“病急亂投醫(yī)”之嫌,并不能真正阻斷涌向歐洲的難民潮。
葡萄牙總理科斯塔警告說,不要對新協(xié)議“心存幻想”。他指出,即使由土耳其進(jìn)入希臘的巴爾干線路被封死,難民們也很可能開辟出其他入歐路線。
有跡象表明,越來越多的難民可能會(huì)改由利比亞出發(fā)進(jìn)入意大利。據(jù)意大利海警和海軍此前公布的數(shù)據(jù),今年已經(jīng)有1.2萬名難民抵達(dá)意大利,比去年同期增加了2000人。歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼表示,未來可能有近50萬人從利比亞出發(fā)進(jìn)入歐洲。
與此同時(shí),在馬其頓、塞爾維亞、克羅地亞和斯洛文尼亞等國關(guān)閉邊界后,滯留在希臘的大量難民也開始改道阿爾巴尼亞,經(jīng)亞得里亞海進(jìn)入意大利南部。
此外,新方案的合法性也存在缺陷。聯(lián)合國難民署和有關(guān)國家擔(dān)心直接把難民遣返至土耳其不符合國際人道主義救助的規(guī)定。從歐盟自身法律來看,歐盟必須在把土耳其認(rèn)定為有能力為難民提供保護(hù)的“安全第三國”后才能向其遣返難民。
歸根結(jié)底,圍堵之舉最多只能暫緩危機(jī),只有從源頭上減少難民的產(chǎn)生,才能做到標(biāo)本兼治。