1 “家貧國(guó)窮”的風(fēng)險(xiǎn)倒逼讓利放權(quán)

在改革開放初期，我們面對(duì)的最大公共風(fēng)險(xiǎn)就是缺食少衣。在這種背景下，財(cái)政的使命就是放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)一切積極因素搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這時(shí)期的財(cái)政是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的“建設(shè)財(cái)政”和“公共財(cái)政”，追求效率與增長(zhǎng)，努力做大蛋糕。

其一，貧窮落后是改革開放初期面臨的頭號(hào)公共風(fēng)險(xiǎn)。改革也是一場(chǎng)革命，由于觸動(dòng)思想觀念、權(quán)力分配與利益格局，改革的阻力是不難想見(jiàn)的。從某種意義上說(shuō)，只有在公共風(fēng)險(xiǎn)的壓力之下，才會(huì)形成最大共識(shí)，進(jìn)而迸發(fā)出改革的巨大動(dòng)力。上世紀(jì)70年代末期，我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)凋敝、科技落后、人民貧困的嚴(yán)峻局面?？梢哉f(shuō)，化解貧困落后的公共風(fēng)險(xiǎn)，是撬動(dòng)中國(guó)改革開放最大的動(dòng)力。

其二，財(cái)政讓利放權(quán)率先打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。黨的十一屆三中全會(huì)作出了把全黨工作的著重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)的重大戰(zhàn)略決策。鑒于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大比例失調(diào)問(wèn)題，中央提出必須在前兩年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作取得重大進(jìn)展的基礎(chǔ)上，集中三年左右的時(shí)間搞好整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整工作，并要求財(cái)政先行一步，讓利放權(quán)，以財(cái)政改革促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整。一方面，縮短基本建設(shè)戰(zhàn)線，重點(diǎn)增加對(duì)農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、能源與交通運(yùn)輸建設(shè)的投資，保持物價(jià)穩(wěn)定，緩解國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)問(wèn)題。另一方面，支持農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)，實(shí)行農(nóng)業(yè)大包干，增加農(nóng)民收入；同時(shí)，按照分級(jí)包干制劃分中央與地方財(cái)政收支范圍，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行企業(yè)基金制度和利潤(rùn)留成，調(diào)動(dòng)地方政府和國(guó)有企業(yè)的積極性。這一時(shí)期，通過(guò)財(cái)政改革先行，擴(kuò)大了地方政府和國(guó)有企業(yè)財(cái)權(quán)，形成了初步適用于引進(jìn)外資的稅收制度，實(shí)行了基本建設(shè)投資領(lǐng)域的“撥改貸”，在行政事業(yè)單位試行“預(yù)算包干”，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下打開了一個(gè)缺口，經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)，改革發(fā)展的積極性高漲，為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項(xiàng)改革的推進(jìn)奠定了初步基礎(chǔ)。

其三，財(cái)政分權(quán)改革為市場(chǎng)微觀基礎(chǔ)重塑奠基鋪路。解決短缺問(wèn)題的根本途徑是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，走向市場(chǎng)化無(wú)疑是唯一出路。但這也經(jīng)歷了一個(gè)艱難的思想解放和實(shí)踐探索過(guò)程，歷經(jīng)10余年才真正確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”地位和明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的方向。這也是財(cái)政放權(quán)走向財(cái)政分權(quán)的過(guò)程。

黨的十二屆三中全會(huì)提出，改革是為了建立充滿生機(jī)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，增強(qiáng)企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。這一時(shí)期，各方面改革都是圍繞“增強(qiáng)企業(yè)活力”展開的，“利改稅”則是增強(qiáng)企業(yè)活力、確立企業(yè)主體地位的關(guān)鍵一步。利改稅，即把國(guó)有企業(yè)向國(guó)家上繳利潤(rùn)改為繳納稅金，稅后利潤(rùn)全部留歸企業(yè)。從稅收的角度來(lái)規(guī)范國(guó)家和企業(yè)分配關(guān)系，意味著政府放權(quán)開始走向主體分權(quán)，包括經(jīng)濟(jì)分權(quán)和行政分權(quán)。

黨的十四大報(bào)告明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。在新的條件下，財(cái)政改革的任務(wù)就是要為市場(chǎng)化改革奠基鋪路。一是通過(guò)分稅制改革，形成了相對(duì)穩(wěn)定和規(guī)范的中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，為企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鳑Q策、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展和自我管理的市場(chǎng)主體創(chuàng)造了體制條件。二是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制等原則，建立了以增值稅和營(yíng)業(yè)稅為主體的稅收制度，通過(guò)開征消費(fèi)稅、改革農(nóng)業(yè)稅等，初步形成了更有利于市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)要求的稅收制度。三是按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的目標(biāo)，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，初步理順了國(guó)家所有權(quán)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系。四是頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，把政府預(yù)算初步納入了法制化的軌道。財(cái)政分權(quán)改革為市場(chǎng)機(jī)制的形成和有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本支撐。

綜合來(lái)看，市場(chǎng)化改革重塑了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配，讓居民、企業(yè)和地方政府都成為利益主體和風(fēng)險(xiǎn)主體，資源配置優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)效率提高，經(jīng)濟(jì)蛋糕做大，人民生活改善。這從整體上降低了“家貧國(guó)窮”的公共風(fēng)險(xiǎn)。圍繞市場(chǎng)化的財(cái)政分權(quán)改革，為多元主體尤其是市場(chǎng)主體的形成提供了前提。與市場(chǎng)化改革相適應(yīng)，財(cái)政也從“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”，財(cái)政向市場(chǎng)分權(quán)、向地方分權(quán)的改革，推動(dòng)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的構(gòu)建。