全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)（人民要論）

內(nèi)容提要：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，取得歷史性成就。各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有序展開，形成了以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，有效推動了黨內(nèi)政治生態(tài)好轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了黨中央全面從嚴治黨的堅強決心和科學部署，為貫徹落實新時代黨的建設(shè)總要求提供了可靠制度保障。

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安。改革開放40年來，我們黨總結(jié)黨的建設(shè)成功經(jīng)驗和深刻教訓，不斷完善黨章黨規(guī)，加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把管黨治黨作為治國理政的先手棋，提出堅持依規(guī)治黨，舉全黨之力、集全黨之智，立體式全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，取得歷史性成就。在新時代，我們必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實新時代黨的建設(shè)總要求，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型。

統(tǒng)籌推進各位階黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。2017年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。實現(xiàn)這一目標，就要以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌推進各位階黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

與時俱進修訂黨章，以黨的根本大法為“綱”統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。作為立黨管黨治黨的總依據(jù)總遵循，黨章是“萬規(guī)之基”，整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系大廈建筑于黨章這個“基石”之上；黨章是“萬規(guī)之首”，具有最高權(quán)威，依規(guī)治黨首先是依據(jù)黨章管黨治黨。改革開放以來，黨的全國代表大會先后8次修訂完善黨章，推動黨章與時俱進，為黨和國家事業(yè)發(fā)展注入強大制度動力。2017年，黨的十九大修訂的黨章將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導思想，把黨的十九大報告確立的管黨治黨、治國理政重大理論觀點和重大戰(zhàn)略思想寫入黨章，為黨的根本大法注入新時代血液。

積極穩(wěn)妥出臺準則條例，搭建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的四梁八柱。準則集中體現(xiàn)黨章精神，地位僅次于黨章，對于構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有重要作用。黨中央一直將制定準則條例作為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主體工程，在不同歷史時期有針對性地制定有關(guān)準則條例。2016年，黨中央制定《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，從12個方面對新時代嚴肅黨內(nèi)政治生活提出明確要求、作出剛性規(guī)定，具有里程碑意義。同時，黨中央制定32部現(xiàn)行有效條例，為規(guī)范黨組織工作活動和黨員行為提供了基本遵循。

有針對性制定相應配套法規(guī)，及時為黨內(nèi)法規(guī)制度體系添磚加瓦。如果將構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系比作蓋房子，修訂完善黨章是夯基壘臺，制定若干部準則條例等基礎(chǔ)主干法規(guī)是立柱架梁，那么出臺一大批規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等配套法規(guī)就是添磚加瓦。當前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系中已經(jīng)形成若干個以準則條例為龍頭，以配套性的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則為細化補充的制度群。截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約4200部，其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則超過4100部，對貫徹落實基礎(chǔ)主干法規(guī)起著重要作用，增強了主干法規(guī)的針對性和可操作性。

統(tǒng)籌推進各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)始終圍繞黨和國家工作大局，注重黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊制度創(chuàng)新的銜接呼應、互聯(lián)互動，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)整體推進。

黨的組織法規(guī)不斷完善。黨的組織法規(guī)旨在全面規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生和職責，夯實管黨治黨、治國理政的組織制度基礎(chǔ)。目前，我們黨已制定了450多部組織法規(guī)。黨的十八大以來，為進一步夯實全面從嚴治黨的組織制度基礎(chǔ)，黨中央修訂了地方黨委工作條例，制定了黨組工作條例、黨的工作機關(guān)條例等。同時，黨中央要求進一步加大黨的各級組織法規(guī)制定力度，實現(xiàn)對各級各類黨組織全覆蓋。

黨的領(lǐng)導法規(guī)逐漸健全。為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，我們黨制定了900多部相關(guān)法規(guī)，保證了黨的領(lǐng)導活動在制度軌道上推進。特別是黨的十八大以來，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例等一批黨內(nèi)法規(guī)出臺，各領(lǐng)域黨的領(lǐng)導制度建設(shè)進一步加強。按照黨中央部署，在黨領(lǐng)導經(jīng)濟、改革、法治、農(nóng)村、政法、國家安全、外事、軍隊和黨的宣傳、組織、群團、人才工作等方面，還要制定出臺一批法規(guī)，必將為加強和改進黨對各方面工作的領(lǐng)導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用提供更加有力的制度保證。

黨的自身建設(shè)法規(guī)日益完善。我們黨始終高度重視自身建設(shè)，不斷深化黨的建設(shè)制度改革，出臺大量加強黨的自身建設(shè)的法規(guī)，著力保持黨的先進性和純潔性。這方面現(xiàn)行有效的法規(guī)約1400部，涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)等各方面。黨的十八大以來，黨中央更加重視制度治黨、依規(guī)治黨，把法規(guī)制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的引領(lǐng)和保障作用，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，顯著增強了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)持續(xù)加強。經(jīng)過40年努力，黨的監(jiān)督保障方面的法規(guī)制度建設(shè)成績顯著，共制定1460多部相關(guān)法規(guī)，而且條例一級的法規(guī)多達14部。黨的十八大以來，我們黨修訂了黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、黨紀處分條例等全方位彰顯制度威力的黨內(nèi)“鐵規(guī)”，嚴明黨的紀律特別是政治紀律和政治規(guī)矩，有力促進了良好政治生態(tài)的形成。

統(tǒng)籌推進各層面黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

改革開放以來，我們黨確立了統(tǒng)分結(jié)合、以上率下的黨內(nèi)法規(guī)制定體制，黨的中央組織針對全黨全國重大問題制定中央黨內(nèi)法規(guī)，中央紀委、中央各部門和省級黨委在其職責范圍內(nèi)制定部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)，整個黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上下貫通、一體推進。

制定中央黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范“面”上重大問題。凡涉及全黨重大事項，皆由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，中央黨內(nèi)法規(guī)居于引領(lǐng)地位。目前，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)超過220部，發(fā)揮著創(chuàng)設(shè)制度、把準方向的重要作用。黨的十八大以來，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作推進力度之大、質(zhì)量之高前所未有。5年多來共制定修訂140多部法規(guī)，約占220多部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的60%。中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作換擋提速，帶動整個黨內(nèi)法規(guī)制定工作加速推進。

制定部委黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范“條”上重要問題。黨的十八大以來，中央各部委制定部委法規(guī)的力度明顯加大，覆蓋范圍日益拓展，呈現(xiàn)出全面展開的良好局面。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，中央紀委、中央各部門在其職責范圍內(nèi)，立足規(guī)范本領(lǐng)域本系統(tǒng)黨的工作制定一批部委黨內(nèi)法規(guī)，發(fā)揮著上承中央、下啟地方的作用。目前，現(xiàn)行有效部委黨內(nèi)法規(guī)約240部。它們專司一域、量身定制，面向全黨、普遍適用，是加強和規(guī)范黨的各方面工作的重要遵循。

制定地方黨內(nèi)法規(guī)，著重規(guī)范“塊”上重要問題。地方黨內(nèi)法規(guī)對貫徹落實黨中央重大決策部署，保證全面從嚴治黨、依規(guī)治黨要求在本地區(qū)落地生根發(fā)揮著重要作用。各省級黨委以上位黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，因地制宜建章立制，出臺一大批面向基層一線的地方黨內(nèi)法規(guī)。目前，現(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，約占法規(guī)總量的90%。

統(tǒng)籌推進各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

經(jīng)過40年探索，我們黨已經(jīng)形成集規(guī)劃、制定、備案、清理等于一體的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)鏈條，環(huán)環(huán)緊扣、同向發(fā)力，有條不紊推進各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。

著眼“將來時”做好前瞻規(guī)劃工作。以習近平同志為核心的黨中央十分重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計、戰(zhàn)略謀劃。黨的十八屆三中全會、四中全會作出深化黨的建設(shè)制度改革、形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的戰(zhàn)略決策，黨的十九大提出加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第一個、第二個五年規(guī)劃明確重點制定項目等，明確了到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的任務書、時間表、路線圖，大大增強了黨內(nèi)法規(guī)制定工作的系統(tǒng)性和前瞻性，指明了新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的努力目標和前進方向。

著眼“進行時”做好即時建章立制工作。40年來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)一直立足當下、回應現(xiàn)實，呈現(xiàn)出鮮明的時代特點。黨的十八大以來，圍繞推進黨的建設(shè)新的偉大工程，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)緊隨新時代、扎根新時代、服務新時代，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平提供堅強法規(guī)制度保證。黨的十九大通過的黨章修正案把習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導思想，明確提出堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，賦予黨章新的時代內(nèi)涵。

著眼“過去時”做好法規(guī)清理工作。新中國成立特別是改革開放以來，我們黨制定頒布了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，對規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力發(fā)揮了重要作用。但隨著世情、國情、黨情的深刻變化，黨內(nèi)法規(guī)制度出現(xiàn)了一些不適應、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，特別是有的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務的需要，有的存在同黨章和黨的理論路線方針政策不一致、同憲法和法律不一致的情況，有的相互交叉重復、沖突打架。以習近平同志為核心的黨中央在全黨范圍內(nèi)組織開展了黨的歷史上首次黨內(nèi)法規(guī)制度集中清理工作，于2013年、2014年兩次作出清理決定。各地區(qū)各部門也通過集中清理實現(xiàn)了法規(guī)制度的“瘦身”和“健身”。除定期組織開展集中清理外，黨中央還重視開展專項清理和即時清理，黨內(nèi)法規(guī)體系不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不斷推進。

著眼“完成時”做好備案工作。黨的十八大后，根據(jù)黨中央制定發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定，按照有件必備、有備必審、有錯必糾原則全面開展備案審查工作，在黨內(nèi)建立上下貫通、左右聯(lián)動、規(guī)范有序的備案審查工作體系，建立黨委、人大、政府、軍隊系統(tǒng)備案工作銜接聯(lián)動機制。通過嚴格的備案審查特別是對“問題文件”進行嚴肅糾正，堅決有力地維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導核心。

（作者為中共中央辦公廳法規(guī)局局長）